关键词：
设区的市
地方法规
地方立法
摘要：
2000年3月15日,第九届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)对中央立法和地方立法做出明确的规定。2015年3月15日,修改的《立法法》将地方立法权授予所有设区的市,这标志着我国地方立法事业发展进入了一个崭新的阶段。设区的市通过立法,解决制约本地经济社会发展的一些具体问题。2018年3月15日,通过的宪法修正案第三章增加了设区的市这一概念,规定设区的市可以制定地方性法规,这从国家根本法的层面上扩大了地方立法的主体和权限范围。中央将立法权下放到设区的市,以此来解决地方治理的立法需求。尽管《立法法》中对设区的市立法权限做了规定,即“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”三类事项(下文简称三类事项),但《立法法》对三类事项的具体内容规定还不够明确,使设区的市立法权限在理解和执行上存在一些争议。设区的市立法权限规定不清晰导致地方立法出现了一些混乱,亟需予以研究解决,使设区的市在立法权限范围内规范有序进行。本文从《立法法》有关设区的市立法权限规定出发,在总结相关地方立法经验和存在问题的基础上,通过总结梳理有关专家观点,进行学理分析,提出了解决问题的相关建议。本文的论述主要分四个部分:第一部分,梳理地方立法权限的理论知识,为下文对设区的市立法权限具体探讨奠定基础。首先,厘清设区的市、地方立法权限相关概念的内涵。其次,梳理建国后我国地方立法权限的历史发展。最后,概括中央赋予设区的市地方立法权限的作用,即满足地方政府因地制宜的需要,保障地方能动性的发挥,有利于国家治理法治化建设,增强法律的可操作性和维护民主化的进程。第二部分,首先,梳理现行法律对设区的市立法权限的相关规定,最主要是《立法法》第七十二条。其次,分析立法者在《立法法》修改过程中对三份审稿对设区的市权限范围的意见和讨论,以探讨修法的初衷。最后,对学术界关于设区的市立法权限的观点进行汇总,主要集中在立法权限是否满足设区的市现实的立法需求,三类事项中“城乡建设与管理”的广义理解与狭义理解和对“等”字的三种理解路线。第三部分,分析目前我国设区的市地方立法权限存在不足。一方面是理论界对设区的市立法权限规定的不同理解。即《立法法》横向范围三类事项尤其是“城乡建设与管理”的界限不清,“等”字理解存在分歧。《立法法》纵向范围较大的市与设区的市权限衔接不畅和设区的市地方性法规和规章立法权限不清。在实践中,设区的市行使立法权的过程中存在一些问题:有些地方立法超越横向权限范围,有些地方立法超越纵向权限范围,有的地方立法超越法律特别限制性规定。第四部分,完善设区的市立法权限的建议。一方面是完善设区的市地方立法权限的法律规定,进一步明确设区的市地方立法权限横向范围,厘清三类事项,尤其是“城乡建设与管理”和“等”字的边界;进一步明确设区的市地方立法权限纵向范围,弥合较大的市与设区的市立法权限衔接不畅和明晰设区的市地方性法规与规章的权限。另一方面加强对设区的市行使地方立法权的监督,防止设区的市越权立法。通过完善地方立法批准制度,完善地方立法备案审查制度,加强地方立法评估清理制度等控制设区的市越权立法问题。
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