关键词：
科技政策
就业政策
政策冲突
冲突效应
政策协同
摘要：
世界正处于新一轮技术变革时期。人工智能、区块链等新兴技术迅猛发展,不仅改变了人类生产生活方式,而且重塑了人类的就业结构与就业形态。与此同时,科技进步也引发了就业替代效应。面对技术进步的就业替代效应,政府部门亟须通过政策协同促进科技与就业的良性循环。公共政策作为国家协调经济社会活动及相互关系的权威性手段,理应发挥规范社会行为、解决社会问题及促进社会发展等功能,并促进科技与就业的良性互动。然而在社会转型期,公共政策冲突却成为一种常态式的悖论。一方面,公共政策设计的目标是规范、引导和协调社会经济活动及相互关系以实现社会文明有序。然另一方面,公共政策系统内部却面临着不同政策之间的张力、矛盾甚至冲突。当科技政策与就业政策自身存在内在张力与矛盾时,应该如何发挥其政策对社会的规范、引导与协调功能?又该如何规制科技发展的不良倾向,并促进科技与就业的良性发展?
据此,本文以科技政策与就业政策关系为研究对象,以“结构-过程-效应”为分析框架,重点探究政策文本结构冲突、政策执行过程冲突及政策冲突的社会效应。在此基础上,本文继续探究缘何相互独立的科技政策与就业政策在制定与执行中会发生冲突,进而提出政策冲突的破解之策。因此,在新一轮科技革命背景下,探究科技政策与就业政策冲突具有重要的现实意义与理论价值。
本文首先对科层制理论、公共选择理论、政策网网络理论及社会冲突理论进行简要梳理,将其作为分析政策冲突的理论基础。科层制理论为研究政策冲突提供了制度化分析视角。公共选择理论为解释政策主体行为动机和偏好提供了利益分析视角。政策网络理论为解构政策冲突提供了权力资源相互依赖的分析视角。社会冲突理论为探究政策冲突功能提供了理性认知视角。在理论阐述的基础上,本文构建了政策冲突的分析框架与研究思路并提出四个研究问题。政策冲突有哪些具体的表现?相对独立的政策缘何发生冲突?政策冲突会给现实社会造成哪些负面效应?我们应该如何消解政策冲突?
就政策的结构冲突而言,政策文本为探究政策结构冲突提供了最佳的经验性材料。一方面,政策文本内含着政策主体、目标、价值及工具等结构性要素;另一方面,联合发文文本是多部门联合回应公共议题、制定公共政策的行为印迹与思想载体。因而对政策文本结构性要素进行剖析是探究政策冲突的起点。首先,本文对联合发文的344份科技政策与179份就业政策分别进行主体网络分析。研究发现,主体网络型构呈现“核心-边缘”特征,网络关系呈现“强-弱”特征。两类政策主体在回应公共议题时互动意愿低且协同度较低。同时,两类政策主体之间存在地位不对等、信息不对称及资源配置不均衡的张力。然后,本文采用Nvivo12对102份以人工智能为代表的科技政策与119份就业政策的具体内容进行定性与定量分析。进一步发现,科技政策与就业政策在目标、工具及价值之间存在冲突,具体表现为经济效益与社会效益、变革与稳定、效率与公平、就业扶贫与失业返贫等多重关系张力失衡。然而政策冲突可能被政策设计者用模糊、宽泛的政策语言掩盖。因此,本文进一步对政策过程进行深入调研,了解政府部门在政策过程中的行为逻辑与政策偏好,进而与政策文本结构冲突研究形成互补。
就政策的过程冲突而言,政策执行为探究科技政策与就业政策冲突提供丰富的实践经验。一方面,政策执行过程较好地呈现了多主体的利益诉求与价值偏向。另一方面,复杂动态的执行过程,展示了行动、事件、决策等全过程。然而长期以来,政策执行一直是政策制定与政策结果之间被忽视的“黑箱”。因此,本文主要以政策过程为导向,以政策执行为视角,以“机器换人”政策执行为例,分别对科技部门与就业部门进行深度访谈。研究发现科技政策与就业政策存在目标上的减员与稳就业冲突、参与主体的决策失语与资源配置失衡、价值上的权利排斥与公平缺失及结果上的人力驱赶与人才稀缺等冲突。进一步探究发现,科技政策与就业政策的冲突程度与科技政策的模糊性程度密切相关。当科技政策模糊性程度较高,即政策目标不明晰、执行路径不确定、考核指标不明确、激励强度较低时,那么地方政府对科技政策的变通性执行对就业政策产生的负外部性越低。此时的政策冲突程度较低。相反,当科技政策越清晰,即政策目标明晰、执行路径明确、考核指标细化、激励强度较高时,地方政府对科技政策的行政性执行对就业政策产生的负外部性越明显。此时的政策冲突程度越高。质言之,不同模糊程度的科技政策会引发政府部门变通性执行、行政性执行等不同的执行策略。不同的执行策略,导致科技政策与就业政策冲突程度的不同。为解构地方政府在执行过程中的冲突,本文以修正后的玛特兰德“模糊-冲突”模型为分析框架,从更加动态微观的视角呈现执行过程中的政策冲突。
就政策冲突的社会效应而言,本文主要探究政策冲突对政策对象的负面效应。负面效应主要体现在劳动者个体与经济社会两个方面。科技政策的核心功能是促进科技
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