关键词：
体制有效性
烟霾治理
过程视角
跨界空气污染
摘要：
跨境烟霾污染问题已经困扰东南亚国家数十年之久。尽管东盟方面对此做出了持续的努力,烟霾污染问题并未得到有效的解决。东盟烟霾治理机制因其尚无法解决此问题而广受批评。本文旨在为当前以结果为导向的体制有效性研究提供有益的补充。本文采用过程视角来研究东盟跨境烟霾污染治理机制的有效性。具体而言,本文系统地研究了该治理机制下的议程设置、谈判过程和政策实施过程,剖析该机制在各个过程中发挥的作用,即评估它是否有能力设置有意义的议程,促进谈判过程以及推进政策落实。东盟跨境烟霾污染治理机制在议程设置方面是较为有效的。它为成员国提供了充分的平台来商讨新的治理观点和试验新的治理办法。关切的成员国能够利用该治理机制下的各级会议来推进新观点和新办法的采纳和实施。在谈判方面,该机制在东盟跨境烟霾污染协议的签署和批准过程中发挥了一定的作用。但是在关于分享易燃地区的土地特许经营权地图的谈判过程中,该机制发挥的作用微乎其微。在政策落实方面,该治理机制的有效性显得更为复杂。一方面,该机制似乎一直在有效地推进各级治理新政策的出台；另一方面,该机制又无法克服烟霾最主要来源国—印尼对国家主权的顾虑及其国内的政治阻碍,治理政策难以行之有效。此外,本文还对比研究了东盟跨境烟霾污染治理机制和联合国欧洲经济委员会长程跨界空气污染治理机制。对比的重点放在体制管理的相关方面,即科学与政策之间的互动、决策制定、成本分摊和能力建设。对比的目的是为东盟跨境烟霾污染治理机制找到积极转型的突破口。该比较研究发现,科学和政策之间战略性的互动是政策创新及其有效实施的关键。政策制定者必须时刻关注可利用的知识和技术,以便及时制定出可靠且可行的政策方案。在这种互动过程中,政策制定者对提出方案的信赖感会加深,转而更有动力促成该方案的采纳和实施。东盟的治理体制在此方面还亟待增强。东盟治理机制下的协商一致决策制定规则一直为人所诟病,被认为是该机制无法作出有效决策的主要原因之一。然而事实上,协商一致的原则是许多国际管理体制的惯用原则,长程跨界空气污染治理机制在很长一段时间内也采用了这种决策制定规则。后者自2010年以来采用了多数同意的决策制定规则,其优越性仍有待考证。对于现阶段的东盟跨境烟霾污染治理机制,协商一致原则可能更为适合,其带来的成员国意见的高度一致性将有助于后续政策的落实。东盟治理机制尚无法做出足够有效决策的根本原因不在于决策制定规则本身,而在于国家利益的分化和行为者能力不足。该对比研究还发现,成本分摊和能力建设是协调行为者利益、增强行为者能力的必要措施。和长程跨界空气污染治理机制相比,东盟的治理机制在成立之初就在此方面显示出了强烈的意识。但是烟霾控制基金的筹款机制以及印尼面对外国援助所显示出的政治阻碍大大削弱了成本分摊和能力建设措施的效用。因此,东盟烟霾治理机制应持续逐步完善成本分摊和能力建设等一系列措施,使其能够突破印尼国内的顾虑,达成其应有的效用。
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