关键词:
废弃物
国际贸易
《巴塞尔公约》
WTO规则
中国方案
摘要:
废弃物国际贸易市场变革和制度变迁引发了一系列连锁反应,以致废弃物问题再次受到国际社会所关注。由于废弃物内涵的多维性和国际贸易的特殊性,该问题在结合了环境风险与经济利益属性之后,变得更加复杂化。这意味着单一目标的监管回应无法解决废弃物国际贸易所体现的多部门、多领域问题。鉴于此,如何平衡不同的国际监管目标、尊重不同的社会经济观念,以及协调不同法律制度,是废弃物国际贸易法律规制面临的重要挑战。因此,需要系统分析、梳理围绕废弃物的基本法律概念及贸易规制的理论争议,以明晰法律适用的范围,发现制度问题产生的逻辑起点。同时,整理、分析现有碎片化国际监管规则的演进、发展与适用,针对发现的问题提出应对路径选择,以丰富现有对废弃物越境转移视角法律规制的研究,促进废弃物全球治理的法治化。
废弃物法律概念是废物管理规制中最基本、最重要的组成部分,是需要厘清的制度规范起点。废弃物的内涵具有多维属性,包括一般语境下的文义内涵、社会语境下的文化内涵、经济语境下的财产内涵以及环境语境下的风险内涵和管理语境下的资源内涵。这要求废弃物法律概念的立意应当基于其基本语义的范围,不能忽略社会语境下所体现的经济文化差异,同时承载着如何有效规避废物风险并利用其资源价值的目标。通过国际监管规则比较分析得出,废弃物法律概念的界定可以总结为三种方式,即“作业方式的不同”、“物质或物品的材料构成或成分”以及“持有者意图”。具体要素包括,废弃物概念的“属”、“作业方式(处置和回收)”、“主客观要素”、“再利用”、“价值性”以及“风险”与“危险”要素。这些概念要素的设定和理解决定了废弃物规制的范围和立法目标的实现。
由于废弃物的特殊属性,废弃物国际贸易也具有复杂特征。具体包括影响因素的多重性、负外部效应的隐藏性以及政治经济的敏感性。正是由于这些复杂的特征,废弃物国际贸易规制的理论也观点不一。废物贸易支持论提出,危险废物并不是一种特殊的商品,危险废物国际贸易自由有利于经济发展与效率,并不存在“污染避难所”,禁止危险废物国际贸易反而是非效率的选择。废物贸易否定论提出,危险废物贸易会出现国际市场失灵,一般监管措施并不能防止出现危害后果,应当予以禁止。废物贸易复杂论,则是基于影响贸易的复杂因素结果不确定性分析,在肯定了废物贸易经济价值和利益的同时承认可能的不利后果,认为废物贸易限制在某种程度上是可取的或是应寻求其他合理国际规制措施等解决方式。废弃物国际贸易特征复杂性导致的不同理论争议反映出了围绕废弃物的进出口活动涉及了不同利益价值的衡量,包括经济、健康以及环境利益。因此,这些不同监管目标需要以多元法律规制视角审视废弃物贸易以寻求不同法律制度规制之间的利益平衡。
从环境维度来说,废弃物国际贸易的监管最早依赖于国际法中与污染控制相关的规则。具体包括:具有国际习惯法地位的污染控制规则;有害物质运输和管理的国际规则;部门污染控制的国际规则。这些规则在为危险废物越境转移提供指导和规范依据的同时仍然存在不足,对具体行为义务规制仍不够精确且缺乏有效性。发达国家间早期的倡议为全球规制提供了一定的贡献,促使了《巴塞尔公约》的形成,其与一些区域管制安排共同形成了关于废物越境转移监管的国际法律制度基础。然而,《巴塞尔公约》所确立的一般义务和限制以及实施机制并未积极有效地实现公约目标。“禁令修正案”及“废塑料修正案”的生效虽然意味着公约取得了重要进展,但是仍然面临解决废弃物国际贸易市场变革下新问题的挑战。尤其是公约术语争议带来的废物“认定”问题、“管制”问题与“执行”问题。这些问题凸显了在发达国家主导下的“优绩制”思维“偏见”所带来的局限性,致使废弃物的全球规制困于知识争辩、创造以及排除的过程之中,难以实现利益兼顾的目标。
从贸易维度来说,当成员实施废弃物贸易措施而产生争议时,只要争端事实涉及的权利义务与WTO适用协定所规定的利益有关,WTO裁决机构就拥有管辖权。由于废弃物具有资源价值属性的一面,当具体废物种类体现为HS编码中的货物名称,则具有了适用GATT规则的合理性。这些贸易措施可能会采取不同的形式,也可能是依据国际环境监管框架而制定的。然而,无论出于怎样的动机,其可能面临违反WTO原则的风险。根据废弃物国际贸易所涉及的环境和健康风险,可以援引GATT一般例外条款中的“公共健康”和“公共道德”条款。通过论证措施目标的合法性、实施的必要性以及“序言”符合性发现,不具有“危险特性”的“非危险废物”则会遇到更复杂的判断,需要有可靠的科学证据或是基于国际社会共同认可来证明不同种类的非危险废物具有的“关联风险”。由此,仅依赖WTO自身机制解决这些涉及科学与技术复杂论证问题,为成员实施针对非危险废弃物贸易措施的正当性带来了不确定性。产生这种局限性的原因可以归结为几点:第一,理念上,WTO深陷其“不是一个环境机构”的使命束缚